Europese immigratiepolitiek

Als de Europese Unie het vrij verkeer van personen serieus neemt, dan zouden er faciliteiten moeten zijn om de grootschalige immigratie te ondersteunen. Vergelijk dit bijvoorbeeld met de functie die Ellis Island in New York City in het verleden heeft gehad in de Verenigde Staten. Door dit soort centra op te richten en deze slim te positioneren, kan de immigratiestroom worden gekanaliseerd en gecoördineerd. In de basis heb je ongeveer 6 van dit soort immigratiecentra nodig, elk met een verwerkingscapaciteit van enkele honderdduizenden per jaar (met pieken tot ongeveer 5000 per dag). In deze centra moet het mogelijk zijn om asiel aan te vragen in elk van de landen die de Dublinverordening hebben ondertekend of daarin als partner participeren. Immers, de Dublinverordening stelt dat asielprocedures moeten worden afgehandeld door de staat waar de asielzoeker als eerste is gearriveerd. Dit principe gaat op de helling als je met immigratiecentra gaat werken, maar deze wijziging is dan wel op dezelfde landen van toepassing als de huidige Dublinverordening. De werking zou dus breder zijn dan alleen Schengen.

Quota voor de verdeling van asielzoekers kunnen vanuit deze centra worden bestuurd – de verdeling kan hiervandaan plaatsvinden.

Waar zouden deze centra zich moeten bevinden?

Kijkend naar de periferie van de EU zie ik zes hoofdrichtingen waarop de centra georiënteerd zouden moeten zijn: zuidwest (Noordwest Afrika), Zuid (Noordoost Afrika), Zuidoost (Midden-Oosten), Zuidoost (Balkan), Oost (voorm. Sovjet-Unie), Noordwest (Atlantisch gebied).

Aan de zuidwestkant denk ik aan steden als Lissabon, Sevilla of Malaga. Sevilla heeft mijn lichte voorkeur door de gunstige verbindingen via de Spaanse infrastructuur.
Aan de zuidkant denk ik aan Napels, met name vanwege de grote passagiershaven en de aanwezigheid van een flinke luchthaven, en de goede verbindingen met Sicilië (waar veel immigranten aanlanden).
Aan de zuidoostkant denk ik aan Athene of Thessaloniki; Athene is gunstiger gepositioneerd ten opzichte van de Griekse eilanden, Thessaloniki ten opzichte van de Turkse grens. Beide hebben goede vliegverbindingen met de rest van Europa. Thessaloniki is wellicht gunstiger om ook de instroom via Bulgarije te kunnen afhandelen.
Aan de zuidoost-Balkanzijde denk ik aan Zagreb. Kroatië is weliswaar (nog) geen Schengenlid, maar Zagreb ligt zo dicht bij de Sloveense en de Hongaarse grens dat het een mooie toegangspoort is voor het Schengengebied. En het beschikt over een goede luchthaven. Alternatieven in Hongarije (Szeged, Boedapest) en Slovenië (Ptuj, Maribor, Ljubljana) zijn veel kleiner of liggen, zoals Boedapest, wel erg ver van de grens.
Aan de oostzijde denk ik aan Warschau. Hier kunnen zowel de stromen via de Baltische staten als die vanuit Oekraïne naar Polen worden opgevangen. Warschau heeft bovendien een institutioneel voordeel als hoofdkwartier van FRONTEX.
Aan de noordwestzijde denk ik aan Amsterdam, vooral vanwege de combinatie van een grote luchthaven en de aanwezigheid van een flinke zeehaven. Alternatieven kunnen worden gezocht in Duitsland (Hamburg, Frankfurt) of Frankrijk (Parijs, Le Havre). Deze alternatieven hebben echter niet dezelfde sterke combinatie.

Mijn voorlopige set van 6 zou dan zijn:
1. Sevilla
2. Napels
3. Thessaloniki
4. Zagreb
5. Warschau
6. Amsterdam

De grote opvangcentra in deze steden kunnen kleine dependances krijgen bij de grensovergangen, waarbij het transport tussen deze dependances en het centrum goed is georganiseerd.

Sevilla kan bijvoorbeeld van posten worden voorzien op de Canarische eilanden, de zuidkust van Spanje en de exclaves Ceuta en Melilla, alsmede in Lissabon en op Madeira en de Azoren.
Napels kan worden ondersteund door posten op Sicilië, Lampedusa en Malta en in zuidoost Italië (Brindisi, Bari) waar veel Albanezen aankomen.
Thessaloniki kan worden ondersteund door posten in Bulgarije (Svilengrad) en op diverse Griekse eilanden, met name die dicht voor de Turkse kust.
Zagreb kan worden ondersteund door posten aan de Adriatische kust (Dubrovnik, Triëst), in Slovenië (Ptuj), Hongarije (Szeged) en Kroatië zelf (Osijek).
Warschau kan worden ondersteund door posten in de Baltische staten (Tallinn in Estland, Daugavpils in Letland, Vilnius in Litouwen), in Polen zelf (Przemysl, Biala Podlaska) en in Slowakije (Kosice).
Amsterdam kan worden ondersteund door posten in nabije havens (Rotterdam, Antwerpen, Hamburg) en op nabijgelegen grote vliegvelden (Parijs, Frankfurt, Brussel).

Met zo’n opzet moet het grootste deel van de immigratie zijn op te vangen. Ik kijk ook al vooruit naar verdere uitbreiding van het postenstelsel, met posten in Groot-Brittannië (Londen ligt voor de hand), Frankrijk (Parijs, Le Havre, Marseille), Finland (Helsinki), Roemenië of Bulgarije (Boekarest, Sofia, Constanta), Zweden of Denemarken (Göteborg, Malmö, Kopenhagen) en Duitsland (Hamburg). Of deze posten allemaal asielaanvragen of immigratie in de hele EU moeten ondersteunen, of alleen een deel, dat valt nog te bezien. Het hoofdnetwerk van 6 posten zou de hele EU en Dublin-gebied moeten bedienen: EU + Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein.

De asielprocedure

De geografische spreiding van de immigratiecentra is één vraagstuk, daarnaast moet ook de asielprocedure worden aangepast op een gecentraliseerd immigratiemodel. Het toelatingsbeleid is nog niet geharmoniseerd, dus in het immigratiecentrum heeft elk land zijn eigen loket. Naast de nationale loketten zou er ruimte moeten zijn voor private adviseurs die de immigrant kunnen bijstaan bij de keuze van het land van bestemming.

De keuzevrijheid van de immigrant is niet onbeperkt. Ik stel mij zo voor dat de immigrant bijvoorbeeld een top 3 mag aangeven, en als hij bij alle drie de landen van zijn voorkeur wordt afgewezen, dat hij dan weer moet vertrekken. Tenzij bij minimaal één van de landen is geconstateerd dat de immigrant wel aan de criteria voldeed maar deze puur op basis van quotum aan vluchtelingen is afgewezen; in dat geval kan de EU de immigrant doorverwijzen naar een vierde land, dat nog ruimte heeft in zijn quotum. Dit land is dan verplicht om de asielaanvraag af te handelen (en in principe om asiel te verlenen). Dit vierde land kan ook een land zijn waar de asielzoeker liever niet heen wil. Aan adviseurs is dan de uitdaging om als derde land een land aan te bevelen waar de asielzoeker met zekerheid naar toe kan op basis van de quota. (Of beter: aan de asielzoeker is de uitdaging om daarin slim te kiezen.) Een acceptatie door een verkozen land betekent niet per definitie een verblijfsstatus, wel een voorlopige status en het recht om de definitieve beslissing in het betreffende land af te wachten. Slaagt de uiteindelijke procedure niet, dan moet de immigrant weer vertrekken. Dat aspect van Dublin blijft gehandhaafd.

Gezinnen of anderszins nauw verbonden personen mogen zich altijd als groep aanmelden, onder de voorwaarde dat zij als groep worden toegelaten of afgewezen.

De vluchtelingenstroom

Wanneer op de hier voorgestelde gecentraliseerde wijze vluchtelingen worden opgevangen en in staat worden gesteld in ieder Dublinland asiel aan te vragen, dan zijn de interne vluchtelingenstromen binnen Europa zoals die nu plaatsvinden niet meer nodig. Immers, als vluchtelingen uit Syrië kunnen worden opgevangen in bijvoorbeeld Thessaloniki en Zagreb, en daar hun land van bestemming kunnen bepalen, dan zijn zij daarna vrij om legaal naar het land van bestemming door te reizen. Een groot deel van de reis van de vluchteling wordt daarmee een stuk minder onzeker en hoeft ook niet meer te voet te worden afgelegd. De opvang in het land van bestemming blijft een punt van zorg. Door te zorgen dat de immigratiecentra een ruime tijdelijke opvangcapaciteit hebben, kan de landen van bestemming enige tijd worden geboden om faciliteiten op te schalen. De vluchteling hoeft dan pas zijn reis te vervolgen als de vervolgopvang in het land van bestemming is geregeld.

De vervolgreis kan een stuk comfortabeler zijn dan nu, door de mogelijkheid van reizen per trein, vliegtuig of auto. Het helpt daarbij wel als de vluchteling de beschikking heeft over wat geld; heeft een vluchteling dat geld niet, dan kan het land van bestemming te hulp schieten met bijv. treintickets op kosten van de overheid. De papieren die de vluchteling in het immigratiecentrum krijgt uitgereikt moeten wel volstaan voor basale economische transacties als de aanschaf van vliegtickets of het registreren van een tweedehands auto (met een kenteken van het land van bestemming). Het benodigde papierwerk voor de vervolgreis moet ook in het immigratiecentrum kunnen plaatsvinden.

Met deze aanpak wordt de vluchtelingenstroom vanaf het immigratiecentrum tot de plaats van bestemming veel beter gestructureerd en min of meer gereduceerd tot een normale verkeersstroom. Dan resteert nog wel de vluchtelingenstroom naar de immigratiecentra toe. Door dependances bij de grensposten en veelgebruikte aanlandplaatsen aan de kust te plaatsen, en de stromen van die dependances naar het immigratiecentrum goed te organiseren en te begeleiden, wordt de stroom vanaf de grenzen van Europa al gekanaliseerd. Voor de stroom buiten Europa naar de grens toe kan de EU moeilijker verantwoordelijkheid nemen. Belangrijker is dat degenen die een grenspost bereiken en daar worden doorgelaten als kansrijke immigrant, altijd bij een immigratiecentrum zullen aankomen. Hetzelfde geldt voor degenen die de Griekse of Italiaanse eilanden weten te bereiken. Als de reguliere grensposten zo met immigranten omgaan en de immigratiecentra efficiënt en eerlijk werken, dan is er voor immigranten geen reden meer om grenzen illegaal te passeren. De noodzaak om overal hekken te plaatsen vervalt dan ook.

Het uitzetbeleid voor de afgewezen immigranten blijft dan nog over. Dit kan ook vanuit de immigratiecentra worden gecoördineerd onder de verantwoordelijkheid van FRONTEX. Lidstaten die een asielaanvraag hebben afgewezen (of een tijdelijke verblijfsstatus niet hebben verlengd) mogen de uitgeprocedeerde asielzoeker aan FRONTEX overdragen. Bij gebleken succes van de Europese immigratiecentra kan worden overwogen om ook de uitzetcentra (of beter: terugkeercentra) te centraliseren.

De capaciteitsvraag

De immigratiecentra moeten zodanig ruim bemeten zijn dat zij niet de beperkende factor zijn in de opvangcapaciteit van Europa. Daarom gaf ik aan dat elk van de 6 centra een verwerkingscapaciteit van enkele honderdduizenden per jaar moet hebben, met voorlopig aan de zuidoostkant een wat ruimere capaciteit. Bij elkaar moet dat een verwerkingscapaciteit van meer dan twee miljoen immigranten opleveren. Dat is ongeveer gelijk aan de huidige immigratiestroom (ongeveer 1,4 miljoen reguliere immigranten en ongeveer 600.000 vluchtelingen). De beperkende factor zal de opvangcapaciteit van de lidstaten zijn, maar die mag nooit belemmerend zijn voor de opvang van asielzoekers die zijn gevlucht voor oorlog of politiek geweld. De reguliere immigratiestroom hoeft overigens niet via de immigratiecentra te lopen, aangezien visa en verblijfsdocumenten in de regel vooraf worden geregeld via ambassades of consulaten. Een capaciteit van 2 miljoen per jaar is daarom vooralsnog ruim voldoende en laat ook ruimte om pieken op te vangen en tijdelijk als noodopvang te dienen.

Een normale immigratieprocedure zal niet langer hoeven te duren dan maximaal twee dagen. Het papierwerk voor de immigratie kan op de eerste dag gebeuren, en de vervoerszaken en vervolgreis op de tweede dag. De maximale capaciteit per immigratiecentrum ligt op ongeveer 1.000 per dag structureel. De opvangcapaciteit moet rekening houden met fluctuaties daarin en met incidentele knelpunten met de opvang in het land van bestemming. Reken op gemiddeld twee nachten verblijf bij pieken rond 5.000 per dag, en een opvangcapaciteit van 10.000 plaatsen per centrum zou voldoende moeten zijn. Met een gemiddelde bezetting van 2.000 plaatsen is het wel verstandig om de opvang te splitsen in basiscapaciteit met een bezettingsgraad rond 50% en tijdelijke uitbreiding voor de piekopvang. De basiscapaciteit per centrum kan dan bestaan uit 4.000 opvangplaatsen. De piekcapaciteit van 10.000 is gebaseerd op een schaalbare verwerkingscapaciteit in het centrum, zodat ook bij een piekbezetting van 5.000 per dag de doorlooptijd niet langer wordt dan twee dagen. Als dat wel het geval is, dan moet de piekcapaciteit voor opvang hoger zijn, die gaat dan richting 20.000 plaatsen. De piekcapaciteit moet wel direct beschikbaar zijn.

In de capaciteitsvraag moet ook rekening worden gehouden met een wat langere opvang van immigranten van wie de aanvraag is afgewezen. Dit in verband met de doorlooptijd van de terugkeerprocedure. De aantallen en bezettingsgraden die ik hierboven gehanteerd heb moeten voldoende zijn om deze groep ook op te vangen, voor maximaal twee extra dagen.

Overzicht en conclusie

Mijn voorstel komt dus samengevat neer op het centraliseren van de opvang van immigranten die naar Europa komen zonder de vereiste papieren. Hiervoor voorzie ik zes grote immigratiecentra, waar immigranten asiel of verblijf kunnen aanvragen in alle EU-lidstaten plus vier Dublin-ondertekenaars (Noorwegen, IJsland, Zwitserland, Liechtenstein). Bij elkaar zijn dat 31 landen. Deze zes grote immigratiecentra worden aan de randen van Europa geplaatst, waarbij mijn suggestie is om deze in Sevilla, Napels, Thessaloniki, Zagreb, Warschau en Amsterdam te plaatsen. Elk centrum heeft een structurele opvangcapaciteit van ongeveer 4.000 plaatsen, kan maximaal tot 400.000 immigranten per jaar verwerken en heeft mogelijkheden om pieken tot 5.000 immigranten per dag op te vangen. De opvangcapaciteit is snel op te schalen in het geval pieken zich voordoen.

In het immigratiecentrum worden de immigranten voorzien van de nodige papieren, die voldoende zijn om op eigen gelegenheid legaal naar de plaats van bestemming te reizen.

Migranten die de grens van Europa bereiken krijgen het recht om onder begeleiding door te reizen naar het dichtstbijzijnde/aangewezen immigratiecentrum, waar zij een verblijfsvergunning kunnen aanvragen in het land naar keuze. Variaties in de procedure zijn hier mogelijk; in mijn voorstel heb ik het idee van drie voorkeuren uitgewerkt. Het idee van eenmalige asielaanvraag, dat de basis is onder de Dublin¬verordening, blijft zo overeind. De reis van vluchtelingen wordt zo echter veel humaner, zeker vanaf het bereiken van de grens van Europa.

Omdat de nationale immigratieregelgeving van kracht blijft, houden de landen enige controle over hun instroom. Wel worden er quota afgesproken – als die worden overschreden mogen lidstaten om die reden een asielverzoek weigeren. Als dat quotum nog niet is bereikt, heeft de EU in mijn voorstel het recht om asielzoekers die elders vanwege quotumoverschrijding zijn afgewezen, toe te wijzen aan die lidstaat. De EU draagt er ook zorg voor dat er voldoende quotumruimte is binnen Europa om vluchtelingen op te kunnen vangen.

Michiel van de Sande, 31 oktober 2015